最近，国家林业局组织了有关人员赴加拿大进行了林业法制考察和培训。现将有关情况报告如下：

    一、加拿大林业基本情况

    加拿大幅员辽阔，国土总面积997万平方公里，陆地9.22亿公顷，总人口3040万，辖10个省2个特区，是个森林国家。其主要特点：

    一是森林资源丰富。全国拥有森林面积4.18亿公顷，占陆地总面积的45. 3％，可供生产木材1.9亿公顷，用材林蓄积量196亿立方米，非生产林1.2亿公顷，还有近亿公顷未经清查。全世界1/10的森林在加拿大。森林以针叶林为主，占67％，阔叶林占15％，针阔混交林占18％；树木有180余种，主要有花旗松、云杉、斑克松、黄桦、橡树、枫树等。依托森林生存的野生动物9.3万种，其中哺乳动物100余种，鸟类300多种。

    除北部极地区域为寒带苔原气候外，大部分地区为大陆性温带针叶林气候。西部年均降水量为2400- 2700mm，中部250- 500mm，东部1000- 1400mm。这种气候对森林的天然更新有利，因此加拿大森林的97％为天然林。森林采伐后主要依靠天然更新。只是在由于植被竞争等自然因素造成天然更新受阻时才采职人工造林方式，近年来人工造林面积逐年下降。加拿大森林94％为国有，其中省所有占71％，联邦所有为23％，私有林只占6％，国有林所有权专一，没有既是联邦又是省、市所有的森林。

    二是森林工业发达。全国建有各类森林工业企业13194家，其中原木加工企业9636家，人造板企业2872 家，造纸企业686家。各类板材、纸浆、人造板、新闻纸是其主要产品。1997年加拿大商品锯材达到6480m3，出口量4870m3，自己消费1780万m3；纸浆产量达2490万吨，出口1110 万吨，国内消费1380万吨；新闻纸产量达到920万吨，出口890万吨，消费110万吨。

    三是林业地位突出。林业和森林工业对GDP贡献份额仅次于电讯业，列第二位。创汇列第一位。1997年森林工业出口创汇390亿加元，几乎相当于能源，渔业、矿产、农业的总和，其中贸易顺差318亿加元，而整个国家的贸易顺差为254亿加元。森林工业为全社会提供了83万个就业岗位，全国每17个劳动力中就有一个直接与间接地从事森林工业。全国有337个城市社区的经济发展在很大程度上依赖于森林。

    加拿大的森林为全社会提供了一流的生存环境，提供了世界上最丰富最清洁的淡水水源，保护着全国的国土，在加拿大全境几乎不发生水蚀和风蚀现象。全国一年创造旅游收入260亿加元，也与森林的贡献直接有关。

    二、加拿大的林业立法情况

    加拿大是联邦制国家，联邦主要管国防、外交等大事，但近年来林业和森林也逐渐进入联邦议事日程。从本世纪九十年代开始加拿大联邦政府开始制定林业发展战略，这种林业发展战略采取协议方式由赞同方签字制定，对各方制定和修订林业法律有一定约束作用，但其本身不是法律。最早的林业发展战略是1981年制定的，当时只是对各省林业政策和法律进行了综合，找出共同点，上升为联邦林业政策。1987年制定的联邦林业发展战略制定了比较稳定的联邦林业政策，这些政策考虑到了环境以及其它居民反映强烈的问题，成立了由联邦、省、地区级代表组成的林业理事会，由政府、企业、学校、公众代表组成，共同研究制定林业政策。1992年又制定了一部林业发展战略，主题是可持续发展，参与的人员更广泛，形成了包括九大政策、25个目标、96项内容的林业政策体系。最近一次是1997年开始研究，1998年 l月由44人签字的对1998-2003年起作用的联邦林业发展战略。主要包括森林生态系统、森林经营管理、公众参与、森林工业和企业、森林科技、社会就业和劳动力，土著民族参与权、私有林、国际合作等方面的基本政策原则。这些政策原则对各省制定和修改森林法有指导意义。

    加拿大的森林法及其实施条例是由各省独立制定和发布的。魁北克省现在执行的就是1987年修订的森林法。这部森林法共包括国有土地上的林业经营管理；私有林地的开发；森林防护；木材的利用及加工；法律责任五部分，其中对国有土地上的森林的经营管理的规定十分详尽，被称为是加拿大"最精确的法律"概括起来，其内容主要包括：

    1.经营许可证制度。在国有林地上从事砍伐和木材收集，进行基础设施安装及维护，实施造林更新、防火、森林病虫害防止等一切影响林区的活动都要林业经营许可证。许可证分为六类，A.以家用及营业为目的木柴的砍伐;B.以制以制糖为目的的糖枫丛林的经营；C.用于公用事业工程；D.用于采矿活动；E.用于野生物及娱乐开发项目用于供应木材加工厂的采伐；G.其它特许的林业经营活动。许可证期限不超过12个月，但糖枫丛林的经营许可证期限为五年。

    2.森林资源有偿使用制度。法律规定林业经营许可证的持有者应按林业部的规定缴纳费用，林业部按照不同的树种与立地条件、木材品质规定单位收费的价目表，费用在许可证颁发时缴付，也可在采伐后，在缴足规定的费用之前，经营者对木材没有所有权。在未缴足费用之前需将木材运到指定地点，这时国家对其拥有抵押权。法律还规定，经营许可证不得发给未交足费用的人。

    3.对木材加工厂的林业协议制度。魁北克森林法规定不准未加工的原木出口，因此木材加工厂是森林的主要消耗者。所以森林法专门规定了自然人和法人只要拥有木材加工厂就可以向林业部申请签订林业经营协议，合同签订经注册登记，公告后即可获得协议标的的国有林地的森林经营权，就有权每年向林业部申请取得经营许可证，为供给其加工厂加工需要而进行伐木。

    4.公共森林储备制度。所有未签订合同的林区规定为公共森林储备；只有林务局在允许的砍伐限额内，才可以在公共林区里进行林业经营活动。所获得的木材以拍卖的方式进行销售。

    5.关于私有林经营管理制度。魁北克森林法规定：所有的私有林首先要由林业部门进行调查设计，并且登记。只有在一个单独的区域内拥有不少于四公顷的林地，并有经过林业工程师核准的，依据私有林组织的规章制度制定的林业经营计划才能获准经营。其所生产的木材必须由私有林组织统一对外销售。私有林组织是林务局批准的由私有林生产者组成的非盈利性法人机构，主要是为私有林所有者进行林业开发服务和林产品的销售服务。在林务局授权后，私有林组织还可以其部分或全部财产提供贷款担保。

    6.关于森林防护。森林法规定所有木材供给合同的持有人都必须参加林务局组织的专门防火组织，包括拥有800公顷以上的私有林所有者，不加入防火组织者，林务局有权拒绝颁发林业经营许可证。防火组织可以指派专人作为森林守护人。

    7.关于植物检疫。森林法规定，一切非用于装饰的植物的生产，销售及运输均应接受林务局指派的人员进行检疫，如发现有病虫害的植物有权没收和销毁，任何人不得干涉。

    三、加拿大的执法体系

 （一）关于林业执法体制

    加拿大实行联邦、省、市三级政府分权管理的行政体制。加拿大的法律没有赋予联邦政府具体管理森林资源的权力，而是由各省对所属的森林资源行使立法和执法管理权。各省的林业管理机构即林业执法主体，在魁北克省是省政府所属自然资源部下设的林务局（ForestService)。为了便于管理，魁北克省还根据实际情况在相邻几个地区设立一个林业管理办公室，作为派出机构，负责一定区域内的森林资源管理，魁北克省林务局下设了4个分区管理办公室。林务局实行行政首长负责制，所有工作人员（包括派出机构的工作人员）均为公务员，所需经费由省财政拨给。魁北克省自然资源部共有6000个公务员，其中，林务局的约有2000多人，占三分之一以上。

 （二）关于林业执法职能

    加拿大各省林业执法机构的职能大体相近。以魁北克省为例，林业执法机构主要行使以下职能：

    1.与符合条件的自然人或法人签订国有林地的林业经营协议；制定年度木材生产限额；评估协议持有人五年期限内的经营情况和年度经营计划。

    2.审查森林经营管理者的资格和其他应当具备的条件，分别颁发不同种类的林业经营许可证，并根据不同的树种制定单位收费标准，确立和收取每个森林经营者应当交纳的各项费用。

    3.监督持有林业经营许可证的自然人或法人进行林木采伐活动。

    4.审批在国有林地上修建和修缮林区道路，根据公共利益的需要，限制或禁止使用林业道路。

    5.对不按规定履行或者不能履行义务的，提出终止协议的建议。

    6.负责公共储备林的保护管理，制定因自然灾害导致公共储备林损害的特别林业经营计划。

    7.建立试验林审批在试验林区内进行的与研究 有关的经营活动。

    8.审批私有林经营计划，核准符合条件的个人或组织的森林经营资格，审批设立为私有林生产者提供林业开发和林产品销售服务的非营利性组织，并可以授权该组织为私有林生产者提供贷款或担保。

    9.组织专门的森林防火机构，负责森林火灾预防和 扑救，并可授权森林防火机构指派护林人员，制止森林 防火期内在林区吸烟、野外用火等行为。

    10.指派检查员对一切非用于装饰的植物的生产、销售及运输进行植物卫生检疫，颁发检验合格证。

 （三）关于林业执法效果

    加拿大的林业法律执行得非常严格。林业执法管理机构采取评估和检查的方式对管理对象的经营过程随时进行检查监督，根据规定，林业经营者必须向林务局提交1年、5年和25年期的林业经营计划；每个年度要提交一份报告，详细说明森林采伐和更新造林情况，林务局在广泛听取社会公众意见的基础上，对报告进行评估。林务局每5年要组织进行一次检查，核实经营协议执行情况，对合格者，准予执行第二个5年计划，并继续滚动享有25年的经营权；对不合格者，按规定终止经营协议，其后果会给林业经营者造成经济报告，甚至导致破产。

    从上述加拿大的林业执法体制、执法和职能和法律实施的情况看，加拿大在林业行政管理上实行森林资源，由各省林业管理机构从上到下进行直接管理即一级管理的体制，由单一主体统一行使执法职能。执法成本较低，效果较好。加拿大林业执法的重点主要是审查林业经营者的资格和监督政府与林业经营者签订的经营协议的执行情况，而不是查处林业违法案件，这又必然要求执法人员具有较高的技术管理素质，熟悉林业生产经营技术规范。加拿大林业执法社会环境良好，社会公众的法律意识较强，因而加拿大的林业法律能够得以有效实施。

    四、其他情况

    在培训过程中，我们还进行了与林业法制相关的实地考察。

    (一)高度重视环境建设，生态环境质量很高

    加拿大全社会生态环境保护意识比较高，政府对环境高度重视。整个国家空气清新、环境优美，温哥华等大城市是真正的花园城市。主要措施有：

    1.把林业作为生态环境建设的主体。专门划出非生产林1.2亿公顷作为环境保护之用，加上近一亿公顷未清查林，加拿大有将近一半的森林是用作环境保护的。这些非生产林有的被划为森林公园。法律规定既使是现在的生产林，一旦政府和公众认为应该改为环境保护林，政府就可以修改和公司的协议，从别的地方划出一片森林来替换，或者在经济上给公司补偿，把这片森林划为非生产林。温哥华的所有住房几乎皆为绿篱环抱，房前屋后都是草地和花园。蒙特利尔市有600处公园，皆为政府出资管理，不收门票。

    2.用现代的技术进行垃圾处理。蒙特利尔垃圾处理场，直属魁北克省资源部环境局管理，总面积48ha，工作人员200多人，每年所需经费50多万加员，列入省财政预算，主要来源于环境税。该场的主要职责是集中处理蒙物利尔市的垃圾（包括城市树木的枯枝落叶）。集中处理垃圾，一方面净化了城市的环境，另一方面充分利用垃圾的沼气和腐蚀质。垃圾在地下发酵后，沼气通过管道集中通向发电厂发电或供气站作燃料；腐蚀质作为育苗、栽花，植树的有机质。工厂、城市居民的捐下污水集中进行处理达标后才排进河流，净化了河水。

    3.河湖水体保护。加拿大河湖清澈，除了森林植被好、少有水土流失外，政府重视水源保护也是重要原因。圣劳伦斯河横跨美加边境，是加拿大主要河流，可以说，与我国黄河是中国的母亲河一样，是加拿大的母亲河。由于该河地位特殊，加拿大高度重视该河保护，两岸森林茂密，河水与湛蓝的天空相映，可谓"青山碧水映蓝天、联邦政府将蒙特利尔世界博览会的中心馆改为生态教育馆，专门向人们宣传圣劳伦斯河在加拿大的地位作用，传播保护河流的知识，常年对外开放，作为公民生态环境教育基地。

 （二）林业科技与生产紧密结合

    1.利用科技培育良种壮苗。我们考察了国有勃济埃森林苗圃和森林种子中心，它是两块牌子一套人马的国有单位，由魁北克省资源部林务局管理。苗圃总面积125ha， 工作人员200多人，每年需经费150 万加元，列入省财政预算。每年无偿提供500万株优质树苗。加拿大把培育良种壮苗作为营林的基础，中心苗圃一方面开展科学研究，一方面培育良种牡苗，科研与培育种苗紧密结合。在科研方面，该苗圃形成一个科研网络，开展10个课题的研究。种子的脱壳、筛选、消毒、发芽测试、苗木培育，从土壤的改良、松土、播种、苗木灌溉、施肥、除草、截根、职苗、运送、包装、冷藏等都有专门机械实行机械化，每一道工序都一分严谨地按科学规程进行，从而保证出圃的每一株苗木都是优良壮苗，移栽后成活率都在95％以上。

 （三）林产工业研究与市场紧密结合

    我们考察的魁北克省佛尔蒙林产品研究中心1913年成立，原为官办，1979年改制为民办公助，主要开展林产品开发研究。185名研究人员，四个分部，每年需研究经费近1950万加元，其中50%省政府拨付，50％的经费来源于企业的订单。这种机制有利于科研与市场的紧密结合，研究课题是基于生产需要，科研成果由资助的企业直接占有和使用，其科技转化率达100%。

 （四）协会承担着很重要的林业组织作用

    我们考察的魁北克林产品出口协会，是一个非常营利的民间组织，所需经费70％由216个会员企业提供， 30％接受政府的资助。该协会的主要职责，一是开展森林及林产品的研究，向会员单位提供技术服务；二是管理、协调林业企业之间的关系;三是制定发布林产品技术标准，指导林产品的价格；四是协调国际间的贸易关系，促进国际林产品贸易；五是协调政府与森林企业的关，促进林业的可持续发展。林产品产业协会这些职责的充分发挥，有利于在市场经济条件下实行政企分开。

    加拿大的私有林协会在私有林的经营管理中也发挥着重要作用。魁北克森林法规定，私有林主必须参加协会，其木材要由协会统一向外销售，木材加工企业和私有林双方向协会提供经费。

    五、关于提高我国林业法制效力的几点建议

    加拿大的森林资源绝大部分是国有的天然林，实行"国家所有，企业经营"的经营方式。中、加两国虽然政体和社会制度不同，但加拿大在森林资源经营管理方面采取的许多法制措施是林业特点和市场经济规律所共同要求的，对我国林业，特别是正在开始实施的国有天然林保护工程有直接的借鉴作用。

    森林有三大效益，生长周期又很长，破坏容易恢复难，在市场经济条件下，企业追求的是以最小的投入获取尽可能的林产品及经济效益。政府代表全社会和子孙后代，追求的主要应是长远的社会、生态效益，两者的目标是有所不同的。在这种情况下，就是象加拿大这样只占世界不到1% 的人口，却拥有世界10％的森林资源的国家，迫于森林资源形势的恶化，也不得不健全林业法制， 强化国家对森林资源的管理。因此，党中央、国务院要求我国实行最严格的森林资源管理制度是完全正确琳与加拿大相比，我国林业的立法并不少，执法人员也很多，但依法治林的效果并不十分显著。问题在于我国林业法制的效力很低，执法成本很高。为了提高我国林业法制效力，应有三个转变，一个改善：

    第一，从立法角度讲，管理相对人要由自然人转向企业和其它法人。我国林业立法的管理相对人长期以来都是定在自然人身上，加拿大则主要是定在企业法人身上。显然加拿大的思路是对的，因为林业是一个涉及资源、环境、经济的综合性部门，在社会化大生产的现代社会中，从事这些活动的主体是企业和其他法人，作为单个自然人的活动范围和能量是有限的，而且会越来越小。最近的全国森林资源清查的结果证明，造成我国森林资源形势严峻的原因主要是企业和其它组织的超限额采伐和毁林开垦，当然单个自然人的行为在一段时间之内还是要注意的。

    第二，执法要由注重对违法案件的事后处理，转为深入森林经营过程中，对每个关键环节的检查矛。多项制度的落实,加拿大魁北克省森林和木材产量都相当于我国的一半，整个林业工作人员2000人，分三个部分,有100 人从事立法和政策研究，1500人从事执法和检查，400人从事森林发展工作。和我国林业工作人员，尤其是执法队伍相比，可谓人少效率高。这1500人的执法；队伍也不是把精力放在查处违法案件上，而且放在各项法律制度在森林经营过程的落实上，这与我国的情形正好相反，我国一部法律、法规出台制定了许多法律制度，往往是制定了就制定了，没有很好地去抓这些制度的宣传和落实，生产经营者也不甚了解新的法律、法规制度，还是按自已的习惯去进行，这样违法案件当然很多，于是执法的精力就放到了对违法案件的查处上。一旦到了法不治众的程度，法律、法规的效力也就不大了。

    第三，法律约束要由注重刑事和行政责任和追究转向经济和财产责任的追究。加拿大魁北克省的森林法法律责任部分很简单，处罚很轻微，但法律约束力很强，执行的效果却很好，原因在于该省的森林工业企业主要是通过合同取得采伐权，一旦违法，政府就可以撤回合同，企业的财产将会受到巨大的损失，甚至会因此而破产，这样的风险企业是不敢冒的。因此，在加拿大听不到"乱砍滥伐"这个词，到那里听到的都是企业和人民是守法的，违法极少。相反我国的法律、法规对刑事和行政罚款的规定很多，似乎很严厉，但是实际上约束并不强。

    第四，要通过改革，改善我国林业的法制环境。法制和体制是紧密相关的，市场经济体制改革不到位，适应市场经济要求的法律也难制定出来，制定出来执行也会有困难。当前要提高我国林业法制效力，必须相应进行以下体制改革：

    1.建立国家所有、分级管理，一级负责的国有森林资源管理体制。加拿大的国有森林资源分为联邦、省、市所有，主要是省所有，实行谁有谁管的一个层次管理的体制，责任非常明确,权责分配十分清楚。而我国的国有森林国家所有，各级政府都管，有利大家争。困难和义务大家榷，谁都不负责，虽然强调建立领导责任制，但体制未理顺的情况下，只能管一阵子，不能长久起作用。结合我国国情参照加拿大和国际上许多国家对森林实行集中统一管理的经验，可考虑将国有森林分为两块，一块是国务院直接管理，一块是省管理，在国家统一法律制度规范下，实行谁管理，谁负责，一个层次管理，上级监督的管理体制。人、财、物资源管理权统一。或者实行国有森林，由国务院实行垂直管理。

    2.理顺政企关系，建立起"国家所有，企业经营"的有效法律制度。我国林业现在一方面是政府办企业，管企业、保企业，森林资源由企业自管自用；一方面又让企业办社会，甚至办政府，这种状况违背市场经济规律要求的，必须改变。加拿大对国有森林实行"国家所有，公司经营"的一系列法律制度是值得借鉴的。在国家拿出大量资金实行天然林保护工程的地方也是有条件借鉴的。由现行经营形式过渡到这种形式，主要是森林工业企业对林权证确定的森林资源有永久的无偿的使用权改为有偿有限期的经营权。可以考虑将现在森林工业企业内的执行和资源管理机构分离出来，成立森林资源管理局，林权证由森林资源管理局持有；由森林资源管理局代表国家与企业签订为期20-25年的有限期经营合同，企业年年上报经营计划、批准后实施。五年进行一评估，经营得好，继续滚动享有20-25年经营权，一但经营不好即可改变合同，由其它企业经营。另外将现行育林基金改企业自收自用为企业向森林资源管理局购买森林的林价款，由森林资源管理局收缴，按企业造林数量和质量可以返还一部分。国有林场（特别是经营性国有林场）参照实行这种办法。集体可以参照这一精神实行"集体所有、林场经营"或"集体所有、专业队（户）经营"。

     3.在部门之间要实行森林资源由林业部门集中管理，不能多部门插手。森林资源包括林木、林地。依托森林生存的野生动植物。在加拿大从采种、育苗、采伐、木材加工利用，林地、林区基础设施建设，以及通过林区的道路的建设及使用管理都是归口到林业部门管理的，这样把这些相关的管理集中到一个部门，既连贯又高效是提高法制效力的一个重要方面。在我国各部门都想向林业管理伸手连一个采伐都分散到城建、水利、铁道等各部门管理，既浪费人力、物力也造成制度上的不一致，产生不应有的矛盾，浪费了很多管理精力。在加拿大，木材的销售管理也是相对集中的，法律规定私有林主的木材必须经私有林协会统一对外销售。相比之下，我国集体林区规定由林业部门一家进山收购的政策，已经十年有余，在一些地方仍未得到执行。